李克强：保障粮食安全是城镇化发展基础

　　编者注：本文是中共中央政治局常委、国务院副总理李克强同志2012年9月7日在中央组织部、国家行政学院和国家发展改革委联合举办的省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会上的讲话，刊载时略有删改。

　　协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择

　　李克强

　　城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题。特别是在国际经济环境发生深刻变化、我国进入中等收入国家行列以及面临经济下行压力的新形势下，我们要按照贯彻落实科学发展观的要求，深入研讨城镇化科学发展的问题，这很有必要，意义重大。

　　一、城镇化是现代化应有之义和基本之策

　　研究探索城镇化问题，应放在人类发展的大格局、经济社会发展的大趋势中去思考。现代化是一个由传统社会向现代社会多层面、全方位转变的过程。从一定意义上讲，现代化是由工业革命引发和带来的，现代化的过程是工业化、城镇化的过程。新中国成立之初，就明确提出要实现从农业国向工业国转变的目标。即使在“文化大革命”后期，国民经济几乎到了崩溃边缘，仍然提出到上世纪末要实现农业、工业、国防、科学技术“四个现代化”。改革开放以后，又提出现代化“三步走”战略，明确到本世纪中叶基本实现现代化。现在我们实现现代化的目标更加坚定不移，就是要建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。

　　什么是现代化？什么样的国家是现代化国家？国际上有不同的标准。但无论从联合国(微博)的标准看，还是从经合组织的标准看，城镇人口和非农就业比例都是区分发达国家与发展中国家一个很重要、很清晰的界限。我们说我国还属于发展中国家，一个重要因素就是我国城镇化率比较低。而在实现了现代化的发达国家，城市化率基本上在75%~80%甚至更高，城镇人口比例和非农就业比例都很高。有人说，拉美一些国家城市化率也很高，有的国家甚至达到80%，为什么它们不叫发达国家而只能叫发展中国家？这主要是因为它们出现了城市二元结构，解决不好产业和就业问题，出现了大量贫民窟，落入了“中等收入陷阱”。

　　我国人均国内生产总值已超过5000美元，按照世界银行(微博)的划分，已经进入中等收入国家行列。一些人认为，中国也处在应对“中等收入陷阱”问题的阶段。中国的情况确实比较特殊。人类历史上，已经实现现代化的国家有上亿人口、几亿人口的，但像我们这样一个有十几亿人口的大国要实现现代化，没有先例可循，更何况我们要继续以占世界不到9%的耕地、养活占世界20%左右的人口，这更是人类现代化史上前所未有的。工业化、城镇化是现代化的必然要求和主要标志，尽管工业化、城镇化进程中会面对粮食安全、能源资源支撑、生态环境承载能力等问题和挑战，但这条路是绕不过去的，我们没有别的选择，只能沿着工业化、城镇化和农业现代化“三化”协调发展的道路走下去。

　　人均收入也是现代化的重要标准。从中等收入国家进入高收入国家，人均收入必须提高到1万美元以上。要实现这一目标，必须协调推进工业化、城镇化、农业现代化。工业化处于主导地位，是发展的动力；农业现代化是重要基础，是发展的根基；城镇化具有不可替代的融合作用，能够一举托两头，有利于促进工农和城乡协调发展，可以有效提高农业劳动生产率和城乡居民收入。我在河南工作时曾测算过，在农村人均1亩2分地上做文章，不可能大幅提高农民收入，也不可能缩小城乡居民收入的差距，即使人均5亩地也难以做到，必须转移农村富余劳动力。同时也要看到，“三化”协调发展，是我们既定的目标，也是一个历史过程，不可能一蹴而就。

　　我国的基本国情决定了我们正处于并将长期处于社会主义初级阶段，长期处于发展中国家行列，城镇化还有很长的路要走，对这个基本判断要有清醒认识。在推进城镇化过程中，要对城镇化与现代化、城镇化与工业化、城镇化与农业现代化等关系，做深入研究。走中国特色社会主义道路，实现社会主义现代化目标是一个长期探索和实践的过程，也是人类发展史上最有意义、最具挑战的大问题，我们要从中国国情出发，研究探索城镇化的发展战略、发展目标和实现途径。

　　二、城镇化是我国最大内需潜力之所在

　　我多次讲过，城镇化是中国最大的内需，很多同志也有同感。2011年，我国城镇化率刚过50%，其中包括了半年以上常住人口。若按城镇户籍人口统计，城镇化率也就在35%左右。这说明我国实际的城镇化率还很低，不仅低于发达国家近80%的平均水平，低于一些与我国发展阶段相近的发展中国家60%左右的平均水平，也低于世界52%的平均水平。有不少同志提出城镇化的核心是人的城镇化，对加快推进农民工市民化要有一个积极的考虑。实际上户籍人口比率提高需要一个过程，真正实现起来是比较艰难的，需要一步一步、扎扎实实地往前走。但反过来看，差距就是潜力。按照现行统计，我国过去20年城镇化率年均提高1.2个百分点，按此计算，城镇化率再提高20个百分点，还需要较长的时期。考虑到户籍人口城镇化率明显低于常住人口城镇化率，城镇化需要的时间会更长。真正的城镇化率应当是户籍人口的城镇化率，最后基本公共服务也应该是公平均等的。这是一个长期过程，也是一个巨大潜力，有着广阔的成长空间。

　　最近，联合国关于世界城市化展望的最新研究报告预计，中国城镇化从现在到2030年还会保持一个较快的速度，届时城镇化率将提高到65%~70%左右。国内外许多研究机构和专家学者也有类似的看法。目前我国每年从农村转移到城镇的人口有1000多万，相当于欧洲一个中等国家的人口总量，未来较长一段时期我国城镇人口还将增加3亿左右，相当于美国的人口总量。中国城镇化的规模和潜力，在世界发展史上是空前的。要看到我国城镇化进程的长期性、战略性、时代性，持续开拓经济社会发展的新空间。

　　城镇化的过程是农民转为市民的过程，这意味着消费观念的更新和消费结构的升级，意味着巨大消费潜力的释放。目前我国城镇居民人均收入是农村居民人均收入的3.1倍左右，人均消费也是农村居民的3.1倍左右。如果一个农民真正成为城市居民，收入和消费至少将扩大到3倍以上。有的同志提到，一些地方有农民不想把户口迁到城里来，也有城里人反而想把户口迁到农村去，愿意选择在农村居住，这种现象国内外都存在，但这没有也不能改变城镇化的大趋势。我在山东淄博考察时，同一位农村妇女交谈，她说现在温饱不愁、衣食无忧，最大的愿望就是过上城里人的生活。我认为这就是城镇化的根本动力所在。比如说，新建的农村社区有没有上下水？这是目前农村和城市一个很大的区别。千万不要小看上下水，当年美国罗斯福实施新政，很重要的一条就是盖房子，而房子好不好，很重要的一条就是有没有抽水马桶。后来有的经济学家就拿抽水马桶来衡量一个家庭是不是中等收入家庭。这可能不完全准确，但也是一个有效的衡量标准。

　　城镇化过程中农村富余劳动力向城镇转移，还意味着劳动生产率的提高，意味着经济发展质量和效益的提升。与世界各国相比，我国农业土地生产率很高，但劳动生产率较低，主要原因是存在大量农村富余劳动力。当年，我在河南做过调查，种植1亩小麦需要用多少工，1年种两季要用多少工。那时农民1年务农的用工时间不超过2个月，现在14年过去了，随着机械化水平的提高，用工时间会更短。这样看来，农村还有相当多的富余劳动力，或者说农民就业是不充分的。我国之所以保持了30多年持续快速发展，之所以能够成功应对国际金融危机，党的领导、制度优势、政策应对都很重要，但还有一个基本动力和重要基础，就是中国人民的勤劳，投入工作的时间很长。我在辽宁工作时注意到，东北农村有“猫冬”的习惯，后来慢慢发现城市赚钱的机会很多，务工的收入高，“猫冬”的人就少了，种完地就出门打工，多数人不愿意闲在家里。我国农业劳动力就业还不充分，还有相当大的空间，这也是发展的潜力所在。因此，从需求角度讲，城镇化有利于释放巨大的内需潜力；从供给角度讲，城镇化有利于大幅提高劳动生产率。

　　释放城镇化带来的内需潜力，就不能抬高城镇化过程中人口转移的门槛。这几年，我们抑制房价过快上涨，大规模推进保障性安居工程建设，既是保障和改善民生的现实需要，也是为了使工业化、城镇化进程不至于受阻。现在保障性安居工程中50%左右的任务是棚户区改造，就是为了避免出现城市二元结构，实际上有的城市已经出现了这类苗头，我们不能任其发展下去，否则就会出现“拉美现象”。对棚户区改造问题，需要高度重视。我们通常讲城乡之间二元结构制约现代化，实际上城市内部二元结构对发展的影响也很大，这在拉美一些国家表现为城市贫民窟。在我国，城市棚户区也具有二元结构性质。一些老企业的职工、已在城市就业的外来人口包括许多农民工，在城里没有基本的居住条件，也就没有基本的发展环境，这制约了工业化、城镇化和现代化进程。对此，应做深入研究、详细测算、科学规划，采取有效措施扎实解决。这是一个长期任务，不可能在三五年内完成，因为城镇化过程中城乡结合部可能还会冒出一些简陋而又集中的房子，还有城中村的问题，都需要不断研究解决。

　　建设保障性安居工程的目的，除了有利于抑制房价过快上涨外，就是要解决城镇低收入、中等偏下收入住房困难家庭的基本住房问题，并逐步让农民工进城后有个房子住，面积可以小一点，但得有住的地方。香港公屋和租屋占全部住房的50%，就是为了吸引各种劳动力群体，使城市充满活力。城市是一个综合体，它的有效运转和持续发展，需要各行各业的支撑，需要不同领域不同岗位的劳动者，就像有人形容的，城市不仅要有“拿手术刀”的，也要有“拿剃头刀”的，不仅要有“戴眼镜”的，也要有“戴安全帽”的。特别是我国城市正在快速发展之中，更需要一大批普通劳动者、建设者。我们必须本着以人为本的原则，在城市为这些普通劳动者和建设者提供安居乐业的环境，促进城镇化健康发展。

　　三、城镇化需要不断强化产业支撑

　　城镇化与工业化，可以说是一个问题的两个方面，二者相辅相成。城镇化需要产业发展来充实，通过产业发展促进就业和创业，同时城镇化也能为产业发展提供更好的平台。在一些东亚国家和地区，由于很好地协调了城市化、工业化发展，实现了现代化。相反，在拉美一些国家，还有东南亚一些国家，现代化进程出现反复甚至停滞，一个很重要的原因就是在城镇化过程中产业发展没能跟进，企业结构不合理，就业创业问题解决不好，出现了城市贫民窟等社会问题。这正反两方面的情况，值得我们深思。推进城镇化，应当坚持城市发展与产业成长“两手抓”，把城镇化与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业结合起来。

　　我国的工业化尚未完成，还有很大发展空间，特别是国际产业结构调整为我们提供了难得的机遇。美国在应对国际金融危机中，提出了再工业化、制造业回归。最近国际上又在热议“第三次工业革命”，其基本特征是新一代互联网和可再生能源结合，以数字化制造、新型材料应用等为方向。我们在推进城镇化过程中，要用更广阔的国际视野，顺应世界科技产业变革的新趋势，加快发展战略性新兴产业，抢占国际竞争制高点。同时应当看到，我国传统产业在国际上具备相当的竞争优势，要注重传统产业的改造提升。要引导产业向城市和园区集中，促进企业集聚发展。回想起上世纪80年代中期，我国乡镇企业异军突起，那是对中国特色工业化的一种探索，对推进工业化进程发挥了重要作用。但“村村点火、户户冒烟”的模式今天已经走不下去了，需要集中布局、集聚发展，这也是大家已经形成的共识。

　　城镇化与服务业发展密切相关，城镇化创造了大量需求，服务业也就起来了。传统农业自给自足，而城市生产生活很大程度上是相互服务。城镇化过程中人口的集聚、生活方式的变革、居民生活水平的提高，都会扩大生活性服务业需求；城市生产要素的配置、三次产业的联动、社会分工的细化，也会扩大生产性服务业需求。就第二产业而言，随着工业结构优化升级、自动化和信息化水平提高，相应会减少一些就业。而服务业虽然在很大程度上也可以信息化，但由于其自身特点，个性化要求非常高，发展的种类多、空间大，会大大增加劳动力就业。服务业是城镇就业最大的容纳器，发达国家走过的路子也反映了这一点。目前，发达国家服务业产值和就业比重都在70%~80%以上，已经形成以服务业为主体的产业体系。比如，欧洲等发达国家在医疗服务方面的支出相当于国内生产总值的10%，美国高达17.6%。我国目前服务业增加值比重只有43%，就业比重只有36%，医疗服务支出比重约5%，发展的潜力很大。还要看到，我国目前有1.7亿老龄人口，社会呈老龄化趋势，发展老龄服务和医疗服务，能够形成一个就业容量很大的产业。我们要把推进城镇化与繁荣服务业结合起来，加强政策引导和体制机制创新，充分挖掘和释放其中蕴含的发展潜力。

　　四、保障粮食安全是城镇化发展的基础

　　我国的城镇化，是与工业化、农业现代化协调推进的城镇化。作为一个人口大国，任何时候都要立足自己解决粮食问题，始终绷紧粮食安全这根弦，这是治国安邦的头等大事，也是农业现代化建设的首要任务。即使未来我国城镇化率达到65%~70%左右，还会有几亿人口在农村生产生活。农业、农村、农民问题始终是中国面临的巨大挑战和重大问题。没有农业的发展、农村的繁荣、农民的富裕，就不可能有城镇的繁荣与发展。纵观世界发展史，一些国家在工业化、城镇化过程中，曾因一度忽视农业、农村和农民，付出了惨痛代价。因此，绝不能以牺牲农业和粮食来推动工业化、城镇化，这是必须始终坚持的。要算大账的话，推进城镇化是有利于节约集约利用土地的。河南同志给了一个数据，全省农村人均建设用地248平方米，远高于城镇人均建设用地100平方米左右的水平。从理论上讲，城镇化可以大量节省建设用地，但实际操作并不那么简单，因为土地调整客观上存在空间和时间上的协调与匹配问题，需要创造必要的政策和体制条件。对此，在“三化”协调推进中要认真加以对待。

　　我国粮食生产虽然已实现“八连增”，但今后一个时期，随着人口增加和城镇化进程的加快，对粮食的需求仍将呈刚性增长，保障粮食安全的任务依然十分艰巨。解决粮食问题，根本上要靠科技和农业现代化。我们应着眼提高农业综合生产能力，完善强农惠农富农政策，因地制宜用现代技术支撑农业、现代设施装备农业、现代组织方式经营农业，保障粮食和主要农产品(5.39,-0.20,-3.58%)有效供给，牢牢把握粮食安全的主动权。保障粮食安全，保护耕地是关键。十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地是我们的一项基本国策，推进工业化、城镇化，必须毫不动摇地坚持这项基本国策。必须切实处理好建设占地和耕地保护的关系，这个问题必须认真对待，以切实保障粮食安全。

　　五、推进城镇化需要深入研究一些重大问题

　　推进城镇化，面临的重点难点问题很多，不少问题没有现成答案，各地情况又有较大差异，需要在实际工作中深入研究和探索一些重大问题，走出一条符合中国实际的发展路子。

　　第一，城镇化战略问题。这实际上是中国城镇化战略与现代化战略如何衔接的问题。可以说，实施城镇化战略，能够使我国巨大的回旋余地得以充分施展。我到欧洲去访问，对方担心这样那样的问题，但只要跟他们讲中国的城镇化前景，他们就会兴奋不已，觉得中国的市场实在太大，有合作的机会。如果只跟他们讲产业，讲中国要加快哪些产业的发展、提高哪些产业的层次，他们就觉得是在与他们竞争，就会琢磨怎么搞反倾销来限制我们。我国是一个发展中大国，需要提升核心竞争力，该发展什么产业就发展什么产业，但也需要营造一个国际合作发展的空间。潜力巨大的中国城镇化，既是中国经济增长最强大、最持久的内生动力，也是我国拓展与世界各国合作的新平台。因此，我们要从现代化建设的全局出发，着眼国际政治经济格局的变化，乃至站在保障国家安全的高度，统筹研究和实施城镇化战略。

　　上世纪30年代，我国有一位地理学家胡焕庸，他画了一条线，一直被国内外人口学者和地理学者所引用，称为“胡焕庸线”。这条线从黑龙江的黑河到云南的腾冲，大致是条45度的倾斜线。当时，这条线东南方占36%的国土居住着全国96%的人口，所以他断定这条线的东南方是最适合人居的。这些年也确实是东南方发展得快，人口聚集得多，但中国有960万平方公里的陆地面积，有56个民族，如果都在这条线东南方发展，不利于全面推进现代化建设，也不利于保障国家安全。城镇化布局既要遵循经济规律，也要考虑国家安全。我国东中西部地区城镇化发展很不平衡，呈明显的东高西低特征，长三角、珠三角、环渤海三个相对成熟的城市群都分布在东部地区，而中西部地区城市发育明显不足，这导致了人口长距离大规模流动、资源大跨度调运，极大增加了经济社会运行和发展的成本。如何在中西部一些发展条件较好的地区，加快培育新的城市群、形成新的增长极，值得认真谋划和推进。

　　我国在城镇化形态上，不同规模和层次的城镇发展也不协调。目前，中小城市发育不够，小城镇数量多但规模小，集聚产业和人口的能力十分有限。1.9万多个建制镇建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人。怎样找出有效的办法，积极挖掘现有中小城市发展潜力，更好发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市，也是一项紧迫的课题。

　　第二，土地利用问题。人多地少是我国城镇化的最大制约因素。但在提高耕地利用效率上还有空间，这主要表现为我国农业科技水平和耕地的有效灌溉面积并不高，像黑龙江、河南这样的产粮大省，有效灌溉面积分别约为1/3和2/3，中低产田还有很大的改造空间。推进城镇化的过程是资源和要素在空间上优化的过程。这其中，最重要的是土地资源的集约利用、高效配置，一定要坚持集约发展、有序发展，根据资源环境承载能力合理确定城市发展规模，完善城镇建设用地标准，强化人均建设用地指标控制，挖掘存量用地潜力。比如，云南目前“城镇上山”的做法，也是城镇化中转变土地利用方式的一种探索。

　　现在，有些地方从农村人口转移、村庄变化的形势出发，在村庄整治、土地整理等方面做了一些工作，引导农民向城镇、中心村适度集中居住。这种探索，启发了大家对提高城乡建设用地效率的思考。但如何规范运作，确保农民的合法权益，避免出现农民“被动上楼”、耕地“占优补劣”等现象，需要在实践中切实把握好。还有征地制度改革，怎样逐步建立城乡统一的建设用地市场、探索实行合理的有差别的政策等问题，不少地方都有些实践。如何总结经验、更好顺利推进，也需要认真研究。

　　第三，户籍改革问题。把符合条件的农民工逐步转为城镇居民，是推进城镇化的一项重要任务。近年来，各地围绕户籍管理制度改革，在居住登记、积分落户等方面进行了创新，为解决人口城镇化问题积累了一定经验。全国统一的居住证制度，也正在研究之中。目前我国约有1.6亿的外出农民工，其中六成多在地级以上城市，两成多在县级城市，不到一成在小城镇。在人口城镇化进程中，各类城市如何根据综合承载能力和发展潜力，科学制定农民工落户条件，实行差别化户籍政策，需要做进一步研究探索。比如，在一些特大城市及大城市，如何既适当控制人口规模，又保持有活力的就业结构？在中小城市，如何鼓励人口融入，更好地发挥集聚功能？这些都要重点研究。在具体工作中，应充分尊重农民工自主选择的权利，以具备条件的农民工为重点推进试点，综合考虑户籍改革在促进基本公共服务均等化和优化社会管理方面的双重作用。

　　第四，资源支撑问题。能源资源不足是我国的一个基本国情，这个国情决定了我国城镇化必须按照科学发展的要求，走节约集约、绿色低碳发展的路子。当我国城镇化率达到发达国家水平时，将有10亿左右的人口在城市生活，能源资源能不能支撑、怎么支撑？确实需要深入研究。比如用电，目前全国人均用电量远没达到发达国家的水平，而城市用电水平又明显高于农村，农民变市民后即使按目前城市居民水平计算，用电量也会大幅增长，这就有一个怎么办、从哪里来的问题。还有油气资源，目前我国石油对外依存度已超过54%。水也是如此，城镇居民用水高于农村居民，农民变市民后生活用水会大量增加。现在为了保障北京、天津等北方一些城市供水，已经实施大规模的南水北调工程，将来怎么办？这些都是制约因素。如何立足国内解决能源资源问题，是城镇化进程中必须破解的一道难题。

　　第五，生态环境问题。随着城镇化的推进和人民生活水平的提高，对城市环境和生态质量的要求也越来越高。前不久，社会热议PM2.5问题，也说明了这一点。虽然农业污染量也比较大，但随着人口向城镇集聚，城市水环境和空气环境污染的问题会更加突出。在城镇化过程中，如何在工业生产和城市建设中抓住重点领域和环节，推进节能减排，如何在城镇居民中推广绿色生活方式和消费模式，也是一篇具有全局意义的大文章。

　　我国的城镇化发展，需要立足国情、开拓视野，有一个通盘的考虑，也需要一些重大的政策考量。目前，国务院有关部门正在研究制定城镇化发展规划，要明确长远方向和战略任务，提出一些重大思路和举措，以指导全国以及各地的城镇化。在市县层面，也要探索经济社会发展规划、城乡规划、土地规划“三规合一”，以便更好地把各方面工作统筹起来。

　　总之，只要我们从国情出发，以科学发展观为指导，按客观规律办事，就一定能把城镇化这一重大战略实施好，为加快转变经济发展方式、为促进经济长期平稳较快发展、为实现中华民族伟大复兴作出更大贡献。

　　来源：《行政管理改革》2012年第11期 责任编辑：马宝成

????(文章来源：《行政管理改革》杂志)