郑文凯：研究解决新问题 保障土地流转有序进行

    土地是万世之本，万物之源，万业之基。土地问题，是人类社会共同面对的永恒课题。纵观历史，土地制度始终决定和影响着人类社会最基本的生产关系和经济社会的发展走向。

　　党的十七届三中全会指出：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”同时要求，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”从近些年各地的实践看，农村土地承包经营权流转，农户拥有稳定的土地承包经营权是流转的前提，流出流入方各自的需要是流转关系达成的基础，政府的政策引导和相关服务是促进流转的必要条件。健全土地承包经营权流转市场，营造土地承包经营权流转的市场环境，已经成为政府土地承包管理的一项重要工作内容。近年来，一些地方进行探索并陆续出台了鼓励和引导土地承包经营权流转的政策措施，主要有：发展土地承包经营权流转服务中介，提供流出流入信息，评估流转价格；制定统一的合同文本，规范流转合同签订；允许农户以土地入股方式，进入公司经营；对具有一定经营规模的流入方给予不同档次的资金补助；由公司以长期租用方式，给予农户租金，并吸收农民打工；将土地承包经营权折股量化，进行企业化运作，等等。

　　农村土地流转方面新的实践探索，给现有法律政策提出了新的问题：

　　1.农村土地集体所有权、农户土地承包权及其流转后的经营权能否真正分开，有的地方明确提出“稳制活田、三权分离”，即实行集体所有权、家庭承包权和土地经营权的分离。这比实行家庭承包之初，所有权、承包权分开又进了一步，但需要研究和明确的是，这样一来，承包权、经营权与所有权的关系会发生怎样的变化，三者的权利如何界定？

　　2.土地承包经营权入股公司，一旦公司经营亏损甚至破产时，如何应对。

　　3.公司或合作社吸收土地股份后，依现行法律不能作为资产抵押，其要素价值不能全面体现出来。目前，一些地方在进行土地承包经营权抵押试点，要防止承包经营权被严重低估或通过抵押剥夺农民承包经营权的现象。还有一些问题，如流转出的土地实行规模经营后，流入主体往往要进行适当的田间规划和整理，但流转期满后是否需要恢复原状以及如何恢复，这些都需要不断予以明确和完善。

　　从长远看，农村土地承包经营权流转的发展有待于基本经营制度的完善和创新，有待于相关法律政策的完善与配套。核心问题可能是：

　　1.进一步稳定和强化农户土地承包经营权，研究土地承包期长久不变的可行办法。鉴于我国农村土地关系的几次变动，应当通过普查核实，进一步厘清集体土地所有权、使用权不同主体的边界，规范登记造册，核发证书。

　　2.应探索明确和完善土地承包经营权人依法享有的处置权，包括经营权的转让、出租、转包、入股、抵押和继承。其中有些权利是从所有权中转移出来的，这有利于稳定农民预期，也有利于流转的实现。

　　3.建立城乡统一的社会保障体系，逐步减弱或剥离承包土地对于农户的社会保障功能，使承包土地主要作为生产要素参与流转。还要逐步探索流转后的土地承包经营权的赎回和赎买方式。这些，也需要在长期实践中进行探索。

　　从当前看，农村土地承包经营权流转，应把握三个基点：

　　一是必须确保承包者的利益在土地承包经营权流转中不流失。要坚定不移地贯彻依法、自愿、有偿的原则，不能违背农户意愿，强迫流转。

　　二是要坚持“三个不得”的底线，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

　　三是必须确保国家粮食和主要农产品安全。要防止流转后粮食种植面积的大幅减少、农作物种植品种结构的过度改变和农地非农化现象。概括起来就是，土地流转主体是农民，主动权在农民，在农村土地承包经营权流转中，要做到农民不失权、不失利，土地不变性。